Georges-Henri Soutou
LE NOUVEAU SYSTÈME INTERNATIONAL
séance du lundi 6 juin 2011
Après la fin de la Guerre froide et de sa prétendue stabilité, trois visions du système international dominaient : celle d'un « nouvel ordre mondial », selon l'expression du président George Bush père, réalisant enfin la vision de Wilson et Roosevelt, celle d'un monde uni autour des valeurs démocratiques, dont les conflits seraient gérés par l'ONU et les organismes internationaux, sous le bienveillant leadership américain. Mais d'autres évoquaient un système très différent, marqué par une mondialisation accélérée, un système trans- et post-national où les États seraient de plus en plus marginalisés, et où les organismes internationaux pourraient en cas de besoin s'occuper directement des populations, sans se voir opposer le principe de la souveraineté nationale. Et bien sûr beaucoup restaient au contraire fidèles au système international « westphalien », comme le plus connu des « réalistes » aujourd'hui : Henry Kissinger.
Je voudrais aborder le sujet avec vous, mais en historien : les points de vue des juristes ou des politologues ne sont pas forcément les mêmes, même si les conclusions peuvent se rejoindre. Mon axe d'explication central sera la conviction qu'il existe, et qu'il a en fait toujours existé, au moins depuis le XVIIe siècle, deux sphères à l'intérieur du système mondial : la sphère des relations internationales, entre États, et la sphère des relations transnationales, qui ne sont pas ou peu concernées par les frontières, ou la politique des différents gouvernements. Il est évident que la sphère non étatique se développe, que les États contrôlent moins le système international depuis les années 1970. D'ailleurs, le système des États, et encore plus des États-nations, n'a pas toujours existé. Mais les deux sphères ne sont pas étanches l'une à l'autre, elles s'interpénètrent, et se sont toujours interpénétrées. C'est ce qui fait toute la difficulté de la synthèse que je vais essayer de vous présenter.
I) Qu'est-ce qu'un « système international »?
La question n'est pas si simple. Les politologues tendent à donner une vision très théorique du système international, défini parfois de façon minimaliste comme « un état de la vie internationale » à un moment donné. On a par exemple souvent utilisé les concepts de système unipolaire, bipolaire, multipolaire, hiérarchisé, ou équilibré, ou de système plus ou moins homogène en fonction des régimes des États concernés, etc.. (1) Les historiens, sans ignorer ces catégories, posent le problème autrement et cherchent à prendre en compte tous les facteurs qui contribuent plus ou moins directement aux relations internationales et toutes les forces qui en permanence les font évoluer. D'autre part les historiens des relations internationales ne veulent pas séparer l'étude du système de celles des objectifs poursuivis par ses acteurs, et cherchent à repérer les dynamiques, les évolutions, les modes de fonctionnement – et les dysfonctionnements. (2)
Pendant longtemps les historiens se contentaient de distinguer entre les systèmes de type impérial, imposés par une superpuissance (Rome, ou le Saint-Empire tel que Charles Quint le rêvait), et les systèmes reposant sur l'équilibre des puissances (qui inspirait les traités de Westphalie ou le Congrès de Vienne). (3) De David Hume et son livre de 1754, On the Balance of Power, à Raymond Aron et à Kissinger, cette vision que l'on qualifierait de « réaliste » a dominé. Elle a sa validité: incontestablement toute l'histoire des relations internationales depuis 1815 montre que les considérations d'équilibre des Puissances ont toujours eu leur place en Europe. (4)
Mais la recherche historique depuis une vingtaine d'années a montré, à partir de l'exemple européen des XVIIIe et XIXe siècles, exemple dont l'étude a été totalement renouvelée, que l'équilibre international est bien davantage qu'un simple équilibre mécanique entre les États, ce à quoi on l'a trop longtemps réduit. (5) A la suite de profondes évolutions de la traditionnelle « histoire diplomatique », devenue « histoire des relations internationales », on a admis qu'un système international repose sur trois éléments principaux. Bien sûr il est toujours fondé sur un équilibre, ou plutôt sur un ensemble d'équilibres et de sous-équilibres entre les Puissances. Mais un système international ne se limite pas à cela, il comporte aussi des structures : des structures juridiques, avec les traités et le droit international en développement constant. Mais aussi des structures diplomatiques avec les relations bilatérales codifiées et systématisées lors du Congrès de Vienne, ainsi qu'avec les différents types de conférences internationales qui, depuis Vienne, ont progressivement fait apparaître un ensemble de relations multilatérales, débouchant sur des organisations permanentes comme la SDN, puis l'ONU et les organismes qui lui sont rattachés.
Mais, dès le milieu du XIXe siècle, on était déjà allé au-delà de la diplomatie traditionnelle et des congrès diplomatiques : durant la deuxième moitié du siècle des organismes internationaux permanents, comme la commission européenne du Danube (1856) ou les « Unions administratives »: Union générale des Postes en 1874, convention internationale du télégraphe de Saint-Pétersbourg en 1875, Bureau international des poids et mesures en 1875, Union internationale pour la protection de la propriété industrielle en 1883, Union internationale pour la protection de la propriété littéraire en 1886, par exemple. Cette évolution vers une organisation internationale multilatérale dépassant les pratiques diplomatiques classiques et prenant en compte certains aspects de la « société civile » s'accéléra avec les Conférences de La Haye de 1899 et 1907, qui instaurèrent le principe de l'arbitrage international et créèrent une Cour permanente d'arbitrage.
On gardera en mémoire pour la suite que ces évolutions du « Concert européen » étaient largement le résultat de la prise en compte par la sphère interétatique des impulsions venues du monde de l'économie et des techniques industrielles, et aussi des acteurs du droit privé confrontés à cette première phase de mondialisation à partir des années 1860, et enfin des critiques apportées par de nombreux juristes internationaux aux limites du « Concert européen », qui était en fait seulement celui des grandes puissances. L'interpénétration entre les deux sphères est apparue tout de suite.
Le troisième élément étant l'existence d'un minimum de valeurs de civilisation communes à l'ensemble du système considéré, et constituant les normes de fonctionnement de ses structures. Dans le cas de l'Europe avant 1914, on notait un ensemble de solidarités culturelles, religieuses, économiques, sociales, d'un bout à l'autre du Continent. En effet, le Concert européen reposait aussi sur un ensemble de valeurs communes, sur le sentiment d'une civilisation partagée, sur les forces profondes, informées et canalisées par une volonté politique constructive (relisez les Mémoires de François Guizot, ou son cours sur la Civilisation européenne). Ces valeurs communes étaient les suivantes : indépendance et solidarité des États, légitimité, principe de réciprocité, respect des traités, et plus largement l'héritage d'une civilisation européenne d'origine chrétienne mais avec l'apport des valeurs libérales des Lumières du premier XVIIIe siècle. Et de fait, jusqu'à la première guerre mondiale et la révolution russe, le Continent connut un degré d'unité culturelle, économique, juridique, malgré toutes ses différences, qu'il ne commence à retrouver qu'aujourd'hui, après la fin de la Guerre froide. Même la Russie, certes fort différente, était moins éloignée des normes juridiques, économiques et sociales du reste de l'Europe que ne le fut plus tard l'Union soviétique. On peut alors comprendre l'Europe comme un système formé de réseaux croisés d'accords et de relations diplomatiques bi- et multilatérales, encadré par des structures juridiques et diplomatiques et par des valeurs de civilisation. (6)
Bien entendu deux guerres mondiales et une mondialisation qui a commencé en fait dès les années 1860 font que l'on ne parle plus après 1914 d'un système européen (dans lequel l'Europe dominait d'ailleurs le reste du monde) mais d'un système international, de plus en plus mondial, vraiment mondial d'ailleurs seulement depuis 1990 et la fin de la Guerre froide. Mais les historiens retrouvent toujours, même après 1945, les trois éléments essentiels : le système international suppose, pour fonctionner sans crises majeures, un minimum d'équilibre, de structures, de valeurs partagées.
II) La notion de système international imparfait ou dégradé.
J'ai dit : un minimum. Un système international ne vise pas à la perfection. Comme le disait Jacques Bainville : « Les choses s'arrangent, mais mal ». Certes il est arrivé que le système européen puis international échoue brutalement, soit totalement (ce sont les deux guerres mondiales) soit de façon localisée ou limitée (ce sont les conflits dits « limités », qui constituent en fait pour les historiens la règle et non l'exception). Mais parfois, même dégradé, le système continue à fonctionner cahin-caha encore de longues années. Un premier exemple est le système européen entre 1870 et 1914, qui déjà sur bien des points s'écartait du « Concert européen » classique, en particulier avec l'invention bismarckienne des alliances permanentes dès le temps de paix. Un autre bon exemple de système international dégradé, ou imparfait, mais relativement stable, nous est donné par la Guerre froide. Le monde s'est organisé pendant quarante cinq ans autour de l'équilibre bipolaire centré sur Washington et Moscou. Il n'était certainement ni parfait ni satisfaisant, mais on le considère souvent aujourd'hui comme plus stable que ce qui a suivi à partir de 1990, même si c'est une opinion que je n'accueille pour ma part qu'avec réserve. À quoi a tenu cette relative stabilité ? A la dissuasion nucléaire réciproque, comme on l'affirme très souvent ? On peut penser plutôt, maintenant que l'on connaît le déroulement réel des grandes crises (Berlin en 1958-1962, Cuba en 1962) que l'arme nucléaire a rendu la Guerre froide non pas moins dangereuse, mais plus, à cause de l'énormité de la menace et de la brièveté des délais de réaction.
En fait l'équilibre paraît bien davantage avoir été le résultat, bien au-delà des considérations de stricte puissance, d'une série de facteurs où l'on retrouve, mutatis mutandis, certaines caractéristiques du système européen classique. D'abord, à partir de la grande frayeur partagée de la crise des missiles de Cuba en 1962, Américains et Soviétiques ont décidé de gérer leur relation nucléaire par toute une série de traités (1963 sur l'arrêt des tests nucléaires, 1968 sur la non-prolifération, à partir de 1972 les SALT). D'autre part la Guerre froide ne se déroula pas, malgré tout, dans un vide juridique : en 1945, à Yalta et à Potsdam, les vainqueurs avaient défini, par un ensemble d'accords, les bases politiques et juridiques d'un véritable ordre européen (démocratie, élections libres, contrôle étroit de l'Allemagne, gestion du problème allemand et des affaires européennes par les Quatre) tandis que la nouvelle ONU devait gérer un système international reposant sur une série de règles communes et sur le Conseil de sécurité, institution représentant un nouvel équilibre planétaire. Malgré l'échec à peu près immédiat de Potsdam et la paralysie de l'ONU à cause de la politique soviétique et de la communisation brutale de l'Europe orientale, certains éléments mis en place en 1945 n'ont pas été totalement éliminés dans la période de la Guerre froide, car personne n'y avait intérêt. Et en 1989-1990, un retour aux principes posés en 1945, retour qui avait été d'ailleurs en quelque sorte relayé par le « processus d'Helsinki » à partir de 1973, a à la fois accompagné et facilité la fin du communisme en Europe orientale et la réunification allemande. (7) Tandis que l'Acte final d'Helsinki en 1975 affirmait un minimum de valeurs : indépendance des États, non-ingérence, droits de l'homme, malgré toutes les ambiguïtés soviétiques.
On peut dire que le système international se dégrade quand l'équilibre n'est plus que celui qui s'établit entre des puissances ou des groupes de puissances opposés, et ne repose plus sur la coopération internationale et la compatibilité au moins relative des objectifs nationaux ; quand les structures sont vieillies ou sclérosées par rapport à l'évolution du monde ; quand les valeurs communes sont réduites à un minimum abstrait et sans réel dynamisme. Cette dégradation ne produit pas forcément à elle seule une crise majeure, mais elle peut en préparer le terrain, surtout si les objectifs des différents acteurs deviennent absolument incompatibles. C'est un aspect à garder à l'esprit dans la crise actuelle, qui n'est pas seulement une crise financière ou économique mais aussi une crise d'adaptation difficile des structures et des politiques aux nouvelles réalités internationales découlant de la mondialisation.
III) Comment évolue le système international depuis 1990?
En effet, où en est-on aujourd'hui ? Certains pensent assister au dépérissement ou du moins à la relativisation des États comme acteurs du système (8). Ils croient constater que la souveraineté des États rencontre des limites croissantes, et souvent s'en félicitent, en particulier au nom du « droit d'ingérence » à des fins humanitaires (9). D'autres pensent que les États résistent et affirment la pérennité d'un système international d'abord interétatique. (10)C'est le cas de Henry Kissinger, qui conçoit depuis les années 1970 le monde comme un ensemble de sous-équilibres régionaux ; les États-Unis jouant un rôle clé dans chacun de ces sous-équilibres (11).
Les historiens se montrent en général prudents dans ce domaine, et ne pensent pas que la mondialisation, dont certaines réalités ne sont pas niables, remette définitivement en cause le rôle des États. (12). En 1990 on avait pu penser, avec la perception d'une victoire définitive de la démocratie libérale et de l'économie de marché, que le « nouvel ordre mondial » allait triompher. Après l'échec des États-Unis et de l'ONU en Somalie en 1994, et les problèmes rencontrés en Irak et en Afghanistan depuis 2003, force est de constater que la parenthèse de l'après-Guerre froide a pris fin. Quels équilibres imaginer désormais, à la lumière des catégories et facteurs soulignés ici depuis 1815, si on ne retient pas l'hypothèse de l'anarchie généralisée, et inversement celle d'un monde post-national où la question de l'équilibre n'aurait plus de sens ? Et à quelles conditions?
Quels équilibres ?
Je me refuse ici à l'art dangereux de la prospective, cependant il est clair que les États-Unis continueront à jouer un rôle mondial essentiel, même si Washington n'a de toute évidence pas, ou plus, les moyens de soutenir la posture unilatérale du « Wilsonisme botté », selon l'expression de Pierre Hassner. (13) Mais dans quelle constellation ? Dans une nouvelle relation bipolaire, mais cette fois-ci avec la Chine, qui pourrait être un mélange de confrontation mais aussi de coopération forcée, à l'instar au fond des relations américano-soviétiques à partir des années 60 ? La compétition stratégique commence à apparaître, la compétition des systèmes de valeurs aussi, entre le capitalisme autoritaire de Pékin qui peut séduire bien des régimes, et le capitalisme libéral essoufflé de Washington. Les relations économiques entre les deux pays en revanche correspondent bien au couple confrontation/coopération. Mais un tel nouveau système bipolaire n'est pas ce que souhaite l'Establishment américain : celui-ci préfèrerait de beaucoup l'établissement d'une nouvelle série d'équilibres, mais centrée sur Washington, avec un réseau en étoile de relations bilatérales. (14)
Mais il n'est pas du tout sûr désormais que Washington y arrive, car les autres pôles, et en tout premier lieu la Chine, sont en train d'organiser leur région autour d'eux, avec des sous-équilibres régionaux (comme, en Asie, entre la Chine, le Japon et l'Inde). Des remarques semblables s'appliquent à la Russie, à la Turquie, à l'Iran, à l'Inde, au Brésil, chacun dans son environnement régional. Une grande inconnue étant de savoir si l'Union européenne parviendra à devenir un acteur international à part entière.
Bien entendu les États-Unis chercheront à poursuivre leur rôle mondial en restant présent comme arbitre ou partie prenante dans les différents sous-équilibres régionaux. (15) Mais les autres grandes puissances, et en particulier la Chine, chercheront de toute évidence à en faire autant. On entrerait dans ce cas dans un système d'équilibres fort complexes et changeants, rappelant un peu le système européen dégradé du début du XXe siècle. D'autre part la disparition ou l'affaiblissement des structures stratégiques mises en place depuis 1945 (au premier rang desquelles le couple dissuasion nucléaire – non-prolifération), la multiplication des acteurs, nationaux ou non, celle des possibilités de tension (économiques, y compris autour des matières premières, démographiques, religieuses, culturelles, techniques avec l'espace cybernétique) s'ajoutant aux problèmes géopolitiques plus classiques, rendraient les équilibres internationaux moins stables. (16)
Cependant le meilleur moyen de combattre ces incertitudes et de maintenir une certaine stabilité est sans doute d'aller au-delà d'un simple équilibre mécanique entre les États, finalement de moins en moins significatif dans un monde de plus en plus complexe et « dématérialisé », et de développer des structures juridiques et relationnelles internationales adaptées au monde nouveau et appuyées sur un minimum de valeurs partagées ou au moins compatibles.
Les structures internationales.
Si les nouveaux équilibres sont incertains et imprévisibles, les structures internationales elles se renforcent. Incontestablement l'ONU a retrouvé en partie après 1990, après le blocage dû à la Guerre froide, le rôle qui avait été prévu pour elle en 1945, et qui devait trancher sur l'impuissance de la SDN, en particulier grâce au chapitre VII de la Charte. Depuis les résolutions récentes du Conseil de sécurité à propos de la Libye, et depuis l'intervention des troupes de l'ONU en Côte d'Ivoire, le concept de responsabilité de la communauté internationale envers les populations à protéger commence à l'emporter sur celui de la souveraineté intangible des États, et même la Russie et la Chine n'y ont pas, dans les deux exemples cités, fait obstacle. Les structures internationales commencent à surplomber le système interétatique.
Ceci dit, les États ne disparaissent pas : leur contribution militaire reste la base concrète de l'action internationale, et dans deux exemples pas si anciens (le Kosovo en 1999, l'Irak en 2003) d'importantes opérations militaires ont été conduites sans l'aval explicite, pour dire le moins, de l'ONU.
Autre développement important : la création de l'OMC, se substituant au GATT. Mais on rappellera que cet organisme était envisagé par le gouvernement américain dès 1944, comme pendant du FMI. C'est l'échec de ce projet à l'époque qui avait conduit à la création du GATT en 1948, beaucoup moins ambitieux. Là aussi, c'est la fin de la guerre froide et de la division du monde en deux systèmes économiques rivaux qui a permis le rattrapage de ce qui avait échoué après 1945.
Quant à la Cour pénale internationale, cour permanente prenant la suite des tribunaux internationaux ad hoc pour l'ex-Yougoslavie ou le Rwanda, sa création à partir du Statut de Rome de 1998 (même si celui-ci n'a pas été ratifié par tous les États, et en particulier pas par les États-Unis) marque le début d'une justice internationale permanente établie au-delà de la compétence territoriale des États. Bien entendu, il ne s'agit encore que de débuts timides, mais dans ce mouvement on constate que la tendance à la judiciarisation des opérations militaires extérieures, par exemple, commence à préoccuper très sérieusement les Armées françaises. Elles intègrent désormais totalement les aspects juridiques dans leurs opérations extérieures, y compris avec la présence d'officiers spécialisés dans les états-majors. (17) Mais l'interétatique ne perd pas ses droits : parallèlement le gouvernement français négocie des « accords de force » (Status of force agreements) avec l'État sur le territoire duquel se déroulera l'opération, il vise en particulier une immunité totale de juridiction sur le territoire d'accueil. Cela signifie que, quelle que soit l'infraction commise, le personnel français ne pourra être jugé que par les juridictions françaises. À ce jour, il y a près de 90 accords en vigueur et une quinzaine en cours de négociation. ». (18)
On perçoit donc les ambiguïtés de ces nouveaux développements. D'autant plus que les conflits sont désormais asymétriques, entre des armées régulières et des groupes d'insurgés et de terroristes totalement en dehors des structures interétatiques. (19) Ajoutons que la judiciarisation de la vie internationale n'est pas nouvelle : elle a commencé dès le traité de Versailles, qui stipulait la livraison aux Alliés pour être jugés de plus de 800 responsables allemands, empereur en tête. Ce fut psychologiquement et politiquement la plus désastreuse de toutes les clauses du traité, d'ailleurs elle fut la première, dès 1920, à ne pas être exécutée. Bertrand de Jouvenel avait déjà souligné le glissement du traité de Versailles de la sphère politique traditionnelle à la volonté d'appliquer, dans le domaine international, les normes juridiques du droit interne (comme pour les réparations, se substituant à la traditionnelle « indemnité de guerre »), et il y voyait l'une des causes essentielles de l'échec de ce traité. (20) La judiciarisation ne peut pas à elle seule empêcher ou arrêter les conflits. Et on se demande parfois dans quelle mesure elle ne complique pas la résolution politique de la crise.
D'une façon générale, rien, à propos de ces nouvelles structures internationales, n'est facile, comme le montre l'échec de l'OMC avec le cycle de Doha, ou celui de la conférence de Copenhague sur le climat. La disponibilité pour concevoir les problèmes et les régler dans un cadre multilatéral paraît plutôt régresser, sous l'effet de la crise. De toute façon, pour les questions les plus graves, tout cela reste limité, et étroitement dépendant du Conseil de sécurité, ce qui renvoie à l'équilibre des grandes puissances (comme le montre l'exemple du nucléaire iranien). Les structures internationales deviennent plus complexes, mais leur action est aussi plus imprévisible.
Les valeurs.
Qu'en est-il du troisième pilier, celui des valeurs ? Avec la Déclaration universelle des Droits de l'homme votée par l'ONU en 1948, on dispose désormais d'une base très solide. La véritable avancée de la Déclaration de 1948, c'est qu'elle pose pour la première fois tout être humain comme un sujet, et non plus seulement un objet, du droit international. D'une part, par de nombreux articles (droit d'émigrer, droit d'asile, droit de l'auteur sur son œuvre), elle s'affirme comme dépassant le cadre national et comme transnationale. D'autre part cette universalité de la Déclaration de 1948 est sans doute le meilleur moyen de défendre les droits de l'homme face au relativisme multiculturel qu'engendre la contestation de plus en plus forte de par le monde du "modèle occidental".
C'est à cause de cette contestation que certains, comme le président Obama lors de son fameux discours du Caire, veulent éviter de donner l'impression que le nouvel ordre mondial proclamé en 1990 est en fait occidental. Ils perçoivent plus ou moins consciemment le problème posé dès la Déclaration universelle de 1948 : comme le fit remarquer alors le représentant chinois alors, les valeurs de la Déclaration se prétendent universelles, mais sont en fait occidentales.
Certes, depuis 1990 le débat sur les valeurs tourne autour des notions de démocratie et de Droits de l'Homme, de façon plus universelle sans doute que cela n'a jamais été le cas auparavant. Mais cela n'évacue pas le problème posé en 1948 : on l'a vu souvent lors des débats du Comité des droits de l'homme de l'ONU : il ne faut surtout pas présenter désormais les droits de l'homme comme une création occidentale, mais les défendre parce qu'ils ont une valeur universelle. C'est ce qu'a dit le Président Nicolas Sarkozy le 8 décembre 2008, à l'occasion de l'anniversaire de la Déclaration universelle de 1948. On peut parfaitement penser que, pour la difficile mise en place d'un minimum de gouvernance mondiale, nécessaire pour accompagner la mondialisation, les Occidentaux défendront d'autant mieux leurs points de vue qu'ils ne les présenteront pas comme « occidentaux », mais accepteront en quelque sorte de se dissoudre dans ce nouveau cadre mondial.
On nous dira que le « printemps arabe » en cours représente une étape considérable vers l'unification de la planète autour des valeurs de la démocratie libérale. Il est à mon avis trop tôt pour le dire : ces valeurs sont trop abstraites pour subsumer à elles seules l'ensemble des divers héritages culturels, religieux, psychologiques. L'adoption de systèmes politiques permettant aux majorités de faire appliquer leurs vues par les dirigeants ne conduirait pas forcément toujours à l'adoption réelle, au-delà du discours, des normes de la démocratie de type occidental. L'historien sait, car c'est son métier, combien les systèmes de valeurs et les représentations mentales, religieuses, culturelles évoluent plus lentement que le temps politique.
Cependant l'incertitude sur l'évolution future des valeurs à l'échelle mondiale rejoint celle qui concerne les équilibres entre les puissances et le développement des structures internationales, et il est clair que la sphère interétatique présente de nombreux facteurs possibles d'instabilité. On peut la considérer comme dégradée et n'assurant qu'un équilibre instable. Certes, pour le moment les facteurs d'opposition sont contrebalancés par de nombreux avantages liés à la collaboration internationale, à la différence de 1939 ou de la Guerre froide. Les objectifs en présence, au moins pour les grands acteurs et pour le moment, ne sont pas incompatibles, malgré le grand point d'interrogation que pose le Pacifique pour l'avenir. (21) Mais les crises locales se multiplient depuis 1990, et les aléas de la mondialisation, la compétition pour les ressources, les mouvements migratoires, les oppositions culturelles et religieuses, ne permettent pas d'exclure l'hypothèse de fortes instabilités.
IV) Qu'est-ce que la sphère transnationale?
D'autant plus qu'une chose est sûre : le mouvement qui depuis les années 70 au moins et sous l'influence de la mondialisation réduit la place de la sphère interétatique, même si elle n'est pas près de disparaître au profit de la sphère transnationale, se poursuit. La sphère interétatique n'est pas en mesure de contrôler par elle-même toutes les évolutions en cours, sa part dans la gestion du système mondial diminue.
Mais cela n'a rien de nouveau. L'histoire des relations internationales a succédé à l'histoire diplomatique quand on a mesuré l'ampleur des phénomènes transnationaux indépendants des États : religions, idéologies, migrations, économie… Les frontières peuvent canaliser ou freiner ces mouvements, elles ne peuvent pas les empêcher durablement, les États-nations, ni dans l'espace, ni dans le temps, ne renferment les réalités mondiales. Ils ont d'ailleurs connu leur apogée entre le milieu du XIXe et celui du XXe siècle, ils sont datés.
On met souvent l'accent désormais sur la perspective du dépassement du « système de Westphalie », celui des États-nations, et sur l'émergence d'une « gouvernance mondiale » dans un système international post-national, où les rapports transnationaux entretenus par la société civile de par le monde (économie, culture, migrations…) ont plus d'importance que les frontières et les politiques nationales. (22) Étant entendu que pour l'historien ces différentes catégories ou notions ont été et sont dans les faits moins tranchées qu'en théorie : le système international, toujours en mouvement, peut voir coexister des éléments correspondant au système interétatique et à la sphère post-nationale. Étant entendu également que si tout échoue, on se retrouve alors dans l'anarchie internationale, dont l'histoire offre également bien des exemples, et qui au fond menace presque toujours les marges de l'empire ou de l'équilibre des puissances.
V) Comment évolue la sphère internationale avec la mondialisation et la révolution des communications?
Il est évident que le transnational se développe de façon très puissante avec la nouvelle phase de mondialisation que nous connaissons depuis les années 1970: la crise du système monétaire international, que les États ne contrôlent plus que très partiellement, a attiré l'attention sur le fait que désormais plus de la moitié des transactions financières dans le monde se font en dehors du système classique constitué par les banques et les banques centrales. La crise japonaise actuelle et le manque soudain de pièces électroniques pour le reste du monde ont fait prendre conscience du fait que désormais la mondialisation ne signifie plus seulement l'extension du commerce international, mais l'intégration mondiale des processus de fabrication. À cela s'ajoute la prise de conscience progressive du fait que certains problèmes (ressources, écologie…) se posent à l'échelle de la planète.
En même temps la mondialisation n'est pas un phénomène simple, ni univoque. Certes, certains échecs, comme celui de la conférence sur le commerce de Cancun en septembre 2003 (23), ou celui du cycle de Doha peuvent être présentés comme étant justement des conséquences rugueuses du processus de mondialisation (en l'occurrence l'opposition entre le Sud et le Nord). Cependant les comparaisons historiques permettent de replacer les périodes de mondialisation dans leur contexte. Par exemple si sur le plan économique la phase de mondialisation des années 1860 aux années 1920 se traduisait par une accélération du commerce international multilatéral partout dans le monde, mais clairement centré sur les puissances industrielles développées (Europe, Amérique du Nord, plus tard le Japon), la vague actuelle est particulière : le commerce à l'intérieur des grandes zones (pacifique, atlantique, européenne) augmente à un rythme plus rapide que le commerce mondial, même si ce dernier augmente certes rapidement (quadruplement de 1984 à 2004) (24). On pourrait parler de « mondialisation polycentrique », correspondant à l'émergence, sous le niveau mondial, de grands espaces économiques individualisés, soit très structurés, comme l'Union européenne, soit relativement informels mais pourtant performants, comme l'Asie (25).
D'autre part, la crise actuelle peut remettre en cause la mondialisation et la croissance de la sphère indépendante des États, comme la grande dépression des années 30 avait remis en cause la phase de mondialisation commencée à partir des années 1860. (26) On peut facilement imaginer le retour de plus grandes restrictions aux mouvements migratoires ou commerciaux. Remarquons également que la mondialisation ne crée pas un espace mondial homogène, mais qu'elle passe, outre les sous-ensembles régionaux déjà soulignés, par des jeux complexes de relations bilatérales (Chine – États-Unis, Chine – Union européenne).
Des remarques du même genre peuvent être faites pour les phénomènes culturels ou religieux. On a associé volontiers mondialisation et unification culturelle, ne serait-ce que par le biais de l'alignement progressif des modes de vie sur un modèle « occidental », modèle relativisant en particulier le fait religieux et les normes familiales, sociales et nationales traditionnelles (27). Mais la vigueur nouvelle ou retrouvée de toute une série de religions fort différentes de par le monde au début du XXIe siècle montre là aussi que ce mouvement n'est pas forcément univoque.
Mais la révolution Internet ne remet-elle pas tout en cause ? Bien des analystes estiment que l'arrivée d'Internet transforme la question de la mondialisation, et la rend plus présente que jamais. Tout le monde connaît l'article déjà fameux d'Anne-Marie Slaughter, « America's Edge. Power in the Networked Century » (28):
"We live in a networked world. War is networked: the power of terrorists and the militaries that would defeat them depend on small, mobile groups of warriors connected to one another and to intelligence, communications, and support networks. Diplomacy is networked: managing international crises -- from SARS to climate change -- requires mobilizing international networks of public and private actors. Business is networked: every CEO advice manual published in the past decade has focused on the shift from the vertical world of hierarchy to the horizontal world of networks. Media are networked: online blogs and other forms of participatory media depend on contributions from readers to create a vast, networked conversation. Society is networked: the world of MySpace is creating a global world of "OurSpace," linking hundreds of millions of individuals across continents. Even religion is networked: as the pastor Rick Warren has argued, "The only thing big enough to solve the problems of spiritual emptiness, selfish leadership, poverty, disease, and ignorance is the network of millions of churches all around the world."
In this world, the measure of power is connectedness."
"Dans le monde actuel, la mesure de la puissance, c'est la capacité à se connecter". On remarquera au passage que la notion de puissance n'est nullement évacuée de cette vision mondiale…
VI) Mais les deux sphères s'influencent et s'interpénètrent depuis toujours.
Cependant les deux sphères se sont depuis toujours influencées réciproquement et interpénétrées, elles ne sont jamais restées totalement étanches l'une par rapport à l'autre. Des valeurs et des revendications venues de la « société civile » ont été très tôt prises en compte par les diplomates. On pourrait multiplier les exemples : les traités de Vienne comportaient des clauses spécifiant que les droits et les propriétés des particuliers ne devaient pas être lésés par les modifications de frontières. Ce sont des associations protestantes britanniques qui ont fait campagne contre la Traite au début du XIXe siècle, et qui ont poussé à son abolition, que la Royal Navy a ensuite fait respecter sur toutes les mers.
On pourrait évoquer la prise en considération progressive des droits des minorités religieuses ou ethniques. À l'issue de la guerre de Crimée, lors du congrès de Paris de 1856, les puissances européennes reconnurent « la haute valeur » de la nouvelle loi ottomane sur les minorités religieuses, décidée par la Sublime Porte en toute indépendance, bien entendu. Au traité de Berlin de 1878, puis avec les traités de minorités imposées aux États successeurs de l'Autriche-Hongrie en 1919-1920, la question des droits des minorités entrent de plus en plus dans le droit public. Certes, ces traités sont signés volontairement par les nouveaux États (en échange de leur indépendance…) et on respecte formellement le principe de non-ingérence inscrit dans le traité de la SDN (article 10), principe qui était d'ailleurs « progressiste » à l'époque, car il rompait avec les pratiques envahissantes des grandes puissances à l'époque du Concert européen. Mais Philippe Berthelot proclame pendant la conférence de la paix en 1919 : « Dans les pays à pogroms, la question juive est un problème européen ».
D'autre part même l'« ingérence humanitaire » et l'interposition sont pratiquées : tout au long du XIXe siècle les marines britannique et française interviennent souvent en Méditerranée (certes, pas toujours…) pour sauver des minorités menacées. Lors de l'expédition française de Syrie de 1860, Ardant du Picq écrit à sa femme : « On ne peut pas laisser ces gens-là se massacrer ». Bien entendu les considérations d'intérêt national ne sont jamais absentes de ces opérations, mais la question est plus complexe que les caricatures que l'on a parfois en tête.
La pression des juristes internationaux et des associations n'est pas toujours restée sans effet. Les Droits de l'Homme, qui ne sont pas évoqués en 1919 (même si on peut considérer qu'ils sont implicitement reconnus), font l'objet en 1948, dans le cadre de l'ONU, d'une «Déclaration universelle », dont toute la négociation est très significative pour notre propos. (29) Ou les crimes de guerre, reconnus et condamnés comme tels pour la première fois en 1919 seulement, puis développés jusqu'à la notion de « crimes contre l'humanité » (à l'occasion des procès de Nuremberg en 1946). Et la définition du crime de génocide par l'AG de l'ONU le 11 décembre 1946.
Et, dans l'autre sens, les États ont compris très tôt l'intérêt qu'ils avaient à tenter d'influencer la sphère civile : la Grande-Bretagne publie ses actes diplomatiques dès les années 1860 (Blue Books), le Reich wilhelmien a une politique culturelle extérieure dès avant la guerre de 1914, la France prend le relais à partir des années 20, après 1945 tous les grands pays s'y mettent.
Quant aux ONG, elles se sont fondées à partir de « Médecins sans frontières » en 1971 pour contourner le refus de la Croix Rouge internationale d'intervenir sans l'accord des États concernés (cas des guerres civiles ou de libération). Mais les États ont appris à les utiliser : on pourrait citer le rôle des ONG américaines dans les « révolutions de couleur » dans l'ancienne URSS, comme en Ukraine en 2004.
On sait que le Département d'État américain s'est organisé pour utiliser la Toile au service des thèses et de l'influence des États-Unis, et que Mme Clinton en fait une priorité. (30) Au fond, la véritable puissance aujourd'hui, c'est de pouvoir jouer dans les deux sphères, l'interétatique et la transnationale, ou post-nationale. On en revient à la citation d'Anne-Marie Slaughter : « Dans le monde actuel, la mesure de la puissance, c'est la capacité à se connecter ».
Anne-Marie Slaughter elle-même a traversé le miroir, en passant de l'Université à la direction du Policy Planning du Département d'État, jusqu'à tout récemment. Elle vient de souligner l'interpénétration ambiguë des deux sphères, en déclarant, à propos de la Libye :
« Ça ne peut pas être un choix tranché, ou… ou…. Vous ne pouvez pas juste abandonner le gouvernement et vous concentrer sur les rebelles. Le monde ne marche pas comme ça. La question est de savoir de quel côté de la ligne cela retombe ». (31)
La question léninienne reste valable : « Qui tient qui ? » Les États puissants ne sont pas près de renoncer, le post-national, c'est bon pour les autres…
VII) Pour répondre aux difficultés croissantes d'un système mondial hétérogène, la notion de gouvernance mondiale.
Il reste que le système mondial devient de plus en plus complexe et hétérogène. D'où la notion de « Gouvernance mondiale », terme d'origine anglo-saxonne, plutôt vague, mais qui cherche à décrire la réalité actuelle et l'évolution prévisible du système mondial. Celui-ci repose en effet désormais sur un mélange d'institutions de types divers : interétatiques, transnationales, supranationales. Il y a au moins deux façons possibles de concevoir la gouvernance mondiale en cours de gestation. Une vision pragmatique ne la conçoit pas comme se substituant, mais comme complétant le système des États-nations par des organismes déjà existants (dont le Conseil de sécurité ou le FMI, dont la réforme devrait permettre de reconnaître les nouveaux pôles du système international et de canaliser leurs relations avec les anciens acteurs et de favoriser leur intégration dans un jeu coopératif mondial) ou nouveaux (G8 ou G20). La nouvelle gouvernance incorporera de nombreux aspects juridiques, dont beaucoup font problème, comme la notion de compétence juridique universelle. En outre la sécurité au sens traditionnel du terme ne suffit plus, il faut y ajouter les dimensions économiques, sociétales, techniques, sur une planète aux ressources finies.
Mais notre Confrère Thierry de Montbrial, dans son livre L'action et le système du monde, (32) a donné de la gouvernance mondiale une vision plus audacieuse, qu'il développe désormais à l'occasion des World Policy Conferences annuelles. Pour lui, la notion de "gouvernance" (qui est une pratique de coordination souple entre les différents acteurs et pas un système hiérarchisé) correspond à la montée de la société civile au niveau international et à l'unification progressive du monde, sans toutefois que celles-ci suffisent pour déboucher sur un véritable gouvernement mondial. La réalité qui selon lui se dessine n'est pas une mondialisation totale (même les entreprises multinationales restent en fait enracinées dans leur environnement, par exemple) mais une évolution des rapports interétatiques conduisant à une "imbrication fonctionnelle" croissante des États, formant de nouvelles unités politiques et des sous-ensembles régionaux à géométrie variable. La souveraineté nationale n'a pas disparu, cependant elle n'est plus absolue comme dans le système international classique, mais de plus en plus partagée.
VIII) Ambiguïtés de la gouvernance mondiale: l'exemple des G.
Mais la gouvernance mondiale, aux contours imprécis, n'est pas sans ambiguïtés. Dès les années 1970 et les débuts de la mondialisation, on a ressenti la nécessité d'un contact plus informel et extérieur aux organisations internationales pour régler plus rapidement les problèmes nouveaux qui se posaient et qui paraissaient dépasser les organisations existantes. Ce fut l'origine du G7 en 1975, à l'initiative du président Valéry Giscard d'Estaing. Ce fut aussi la raison de la création du G20 en 2008, incluant désormais de nouveaux acteurs devenus importants dans la mondialisation. Mais, à côté d'incontestables considérations de fond sur la situation économique et politique mondiale, la création du G7 répondait aussi à des objectifs plus « nationaux » : pour la France, revenir ainsi, mais de façon acceptable pour ses partenaires, au projet de directoire occidental présenté par le général de Gaulle dès 1958. (33) Et les préoccupations particulières des participants au G20 pris dans la crise mondiale actuelle ne sont pas non plus niables. En fait, les G servent aussi à permettre aux principaux États de reprendre la main dans la mondialisation, en dehors des structures internationales existantes. Bertrand Badie a pu parler tout récemment à ce sujet de Diplomatie de la connivence. (34)
Le défaut du système des G, c'est qu'il n'inclut pas tout le monde, même si c'est aussi une condition de son efficacité. Il ne devrait pas selon moi se poursuivre au détriment du développement progressif et « constructiviste », selon l'expression des constitutionnalistes américains, c'est-à-dire par étapes successives sans saut juridique, de ce que j'appellerais l'interétatique évolué, de l'ONU, du droit international, des accords internationaux dans des domaines-clés (comme la non-prolifération nucléaire) : en effet là tout le monde est inclus. La réforme du Conseil de sécurité et du FMI, même si elle est plus difficile que la tenue des G, est sans doute à long terme plus importante.
IX) Le paradoxe des États
Les États sont souvent déconsidérés de nos jours, car ils perdent de fait une partie de leurs prérogatives traditionnelles sous le poids de la mondialisation. Et souvent, mal constitués dans des frontières établies par l'histoire ou plus récemment par la colonisation européenne, et pas par la volonté des populations, ils sont contestés par leurs citoyens. Le paradoxe est que la communauté internationale continue, depuis la décolonisation et encore maintenant pour résoudre des crises régionales, à en créer de nouveaux, des Balkans au Soudan. Même inclus dans des ensembles plus vastes (la perspective de l'entrée dans l'Union européenne est dans l'ex-Yougoslavie un argument majeur et un moyen pour résoudre ou dépasser les problèmes issus de la partition) on estime que ces nouveaux États sont indispensables pour réorganiser les territoires concernés et pour permettre à leurs populations de vivre. Les nouveaux États n'ont d'ailleurs rien de plus pressé que de se faire leur place dans le système westphalien. On n'a encore rien inventé de mieux. Et les États-Unis continuent en fait à pratiquer le « Nation-building », théorisé à l'époque du président Clinton, même s'ils se promettent régulièrement de ne plus le faire…
Inversement la plupart des conflits ou des tensions actuels sont liés, après les fortes oppositions géopolitiques et idéologiques des deux derniers siècles, au moins en grande partie aux problèmes posés par des « États faillis », ou trop faibles. De la Somalie, à l'Irak, à l'Afghanistan, au Congo, les conflits que doit gérer l'ONU ne se produisent plus, comme encore dans les années 1980, entre des États, mais au sein d'États plus ou moins décomposés. Faut-il moins d'État au nom de la mondialisation et de la liberté des individus, ou plus d'État pour la stabilité et la paix ?
Conclusion.
On voit donc bien qu'une compréhension plus profonde de ce qu'a été le système européen classique permet de mieux comprendre la nature du nouveau système international et de mieux cerner les conditions nécessaires pour la mise en œuvre des nouveaux équilibres, qui vont au-delà du simple équilibre des puissances. En particulier il faut admettre que les deux sphères, celle de l'interétatique et celle du transnational, s'interpénètrent et s'influencent réciproquement depuis toujours, c'est ma conclusion essentielle aujourd'hui.
En même temps on perçoit que l'évolution du système, la mondialisation, l'accroissement considérable du nombre de centres de décision importants, la multiplication des enjeux internationaux, la superposition et la multiplication de réseaux croisés de relations bi- et multilatérales mêlant étroitement considérations réalistes d'équilibre, structures diplomatiques et juridiques, et perceptions de valeurs, repose sur des paradigmes de plus en plus complexes, et que la stabilité du système ne peut pas être garantie à coup sûr. Les facteurs de tension se multiplient, un véritable « nouvel ordre mondial » est loin (35). La notion de « gouvernance mondiale » vise justement à construire cette stabilité, en reprenant au fond les catégories, autres que celles du pur équilibre mécanique, qui ont été rappelées tout au long de cette étude.(36)
Mais elle se heurte à la réalité d'un monde hétérogène, organisé autour d'un ensemble interétatique tenace mais potentiellement instable, et d'un ensemble non étatique polymorphe largement imprévisible. Les grands États, États-Unis en tête, sont désormais convaincus de la nécessité d'agir à la fois dans les deux systèmes. Tout cela n'annonce pas forcément un monde plus stable, d'autant plus que les règles du droit international et les grandes structures internationales telles l'ONU ont encore plus de mal à appréhender la sphère non étatique que l'autre. La fin de l'Histoire n'est pas pour demain…
(2) Pour une étude d'un historien, dans le sens souligné ici, mais qui tient pleinement compte des apports de la politologie et de la philosophie politique, cf. Bruno Arcidiacono, Cinq types de paix. Une histoire des plans de pacification perpétuelle (XVIIe – XXe siècles), PUF, 2011.
(4) Même dans le cadre de la construction européenne : cf. L'Europe communautaire au défi de la hiérarchie, Bernard Bruneteau et Youssef Cassis (dir.), Bruxelles, Peter Lang, 2007.
(5) Paul W. Schroeder, The Transformation of European Politics 1763-1848, The Oxford History of Modern Europe, Oxford UP, 1994. Peter Krüger, Das europäische Staatensystem im Wandel, Munich, Oldenbourg, 1996. Georges-Henri Soutou, L'Europe de 1815 à nos jours, Paris, PUF, 2007. Lucien Bély, L'Art de la paix en Europe. Naissance de la diplomatie moderne, XVIe – XVIIIe siècle, PUF, 2007
(7) Philip Zelikow and Condoleezza Rice, Germany Unified and Europe Transformed, Harvard, Harvard UP, 1995. - Hanns Jürgen Küsters, Der Integrationsfriede. Viermächte-Verhandlungen über die Friedensregelung mit Deutschland 1945-1990, Munich, Oldenbourg, 2000. Jacques Andreani, Le Piège. Helsinki et la chute du communisme, Paris, Odile Jacob, 2005.- Elisabeth du Réau et Christine Manigand éds., Vers la réunification de l'Europe? Apports et limites du processus d'Helsinki de 1975 à nos jours, Paris, L'Harmattan, 2005.
(8) Bertrand Badie, Un monde sans souveraineté, Fayard, 1999 ; Bertrand Badie, L'impuissance de la puissance. Essai sur les nouvelles relations internationales, Fayard, 2004
(12) Le numéro 121 (janvier-mars 2005) de Relations internationales était consacré aux « nouveaux outils de la diplomatie au XXe siècle ». Malgré les transformations de cette dernière, dans un contexte international en pleine évolution, les auteurs sont en fait d'accord pour estimer que le rôle des Etats subsiste, malgré le développement des organismes internationaux et des multiples réseaux transnationaux. De façon significative l'article de Mme Francine Boidevaix consacré à la crise yougoslave souligne dans son titre que « la responsabilité finale reste au Concert des puissances »
(14) Zbigniew Brzezinski a suggéré dans ce sens de ne plus songer à une "global domination", mais de rechercher un "global leadership", en coopérant en particulier avec l'Union européenne, avec la Russie, avec la Chine, auxquels on pourrait ajouter le Brésil et l'Inde, mais en restant au centre du nouveau système ; Zbigniew Brzezinski, The Choice. Global Domination or Global Leadership, New York, Basic Books, 2004.
(15) C'est le concept de Henry Kissinger, La nouvelle puissance américaine, Fayard, 2003, qui envisage un système mondial d'équilibres régionaux croisés, où les Etats-Unis joueraient un rôle majeur dans les différents sous-équilibres régionaux.
(16) D'où la grande actualité, à mon avis, du récent livre d'Edward Luttwak, La grande stratégie de l'Empire byzantin, Odile Jacob, 2010, qui se situait mutatis mutandis dans une constellation de ce genre après l'échec de l'Empire romain d'Occident et de sa stratégie militaire clausewitzienne, et devait engager une stratégie de survie indirecte et multifactorielle.
(19) Cf. l'éditorial du Col. Michel Goya dans la Lettre de l'IRSEM du 15 avril 2011, à propos du livre de Nessine Nicolas Taleb, Le Cygne noir. La Puissance et l'imprévisible, Les Belles Lettres, 2010. L'auteur distingue entre le « Médiocristan » et l' « Extrémistan ».
(21) Cf. la dernière réunion de l'IISS de Londres consacrée à ce sujet, Neue Zürcher Zeitung du 4 juin 2011.
(23) Echec auquel l'Economist du 20 septembre 2003 avait consacré un dossier que l'on peut qualifier d'approfondi.
(24) On notera une étude intéressante à ce sujet dans RAMSES, l'annuaire de l'IFRI, pour l'année 2000.
(25) Éric Le Boucher dans Le Monde du 23-24 novembre 2003, « Ce grand marché commun asiatique qui marche mieux que l'européen ».
(29) Georges-Henri Soutou, La France et la Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948, Les Editions du Diplomate, Paris, 2008. Mireille Delmas-Marty, « La Déclaration universelle des Droits de l'homme, 1948-2001 », Canal Académie, 7 décembre 2008.
(30) Cf. Jesse Lichtenstein, « Digital Diplomacy », International Herald Tribune, 12 juillet 2010. Corine Lesnes, Le Monde, 12 avril 2011. Steve Coll, « The Internet : For Better or for Worse », New York Review of Books, 7 avril 2011.
(33) Communication de Georges-Henri Soutou à l'American International Association, le 16 mars 2011 : « President Valéry Giscard d'Estaing (1974-1981) And The Problem Of Global Governance".
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